الف: رکود اصل صلاحیت جهانی
برخی از نویسندگان معتقدند ، صلاحیت دیوان کیفری بین المللی و اصل صلاحیت جهانی در عین حال که نسبت به تعقیب و مجازات جنایات مهم بین المللی یعنی ژنو سید ، جنایات علیه بشریت و جنایات جنگی قلمرو مشترکی دارند ، اما در این زمینه به طور هم سنگ و هماهنگ عمل نمی نمایند و در اصل رویکرد های متفاوتی نسبت به یک مسئله مشابه دارند . چه یکی وابسته به اقدام یک جانبه و مستقل یک دولت بوده و دیگری مبتنی بر اقدام چند جانبه دولت ها با تأسیس یک دیوان کیفری بین المللی می باشد . بنابراین با توجه به این نا هماهنگی و نیز مشکلات و خطرات عدیده ناشی از اجرای صلاحیت جهانی ، جامعه ی بین المللی باید صلاحیت جهانی را به نفع دیوان کیفری بین المللی کنار بگذارد .^[۳۸] در واقع اصل صلاحیت جهانی به عنوان یک اقدام از سوی جامعه ی بین المللی متصور است که در صورت فقدان نهاد متولی آن ، به دادگاه ملی واگذار می شود و حال با لازم الاجرا شدن اساسنامه رم ، جامعه ی بین المللی برای اولین بار یک مرجع دائمی تأسیس نموده که نسبت به برخی جرائم که تا قبل موضوع اصل صلاحیت جهانی بوده اند ، واجد صلاحیت می باشد و از این پس دیوان نسبت به دادگاه های اعمال کننده صلاحیت جهانی ، در رابطه با رسیدگی به جنایات مندرج در اساسنامه ی رم ، مرجع مناسب تری قلمداد می شود و به نحو مطلوب تری اقدام خواهد کرد ، زیرا اختیارات و اقدامات بیشتری نسبت به دادگاه های ملی دارد و انجام رسیدی مؤثر تر از آن توقع می رود .^[۳۹] اما در رابطه با جرایمی که مشمول صلاحیت دیوان کیفری بین المللی نمی شوند ، از جمله مواردی که نه در سرزمین و نه توسط اتباع دولت های عضو ارتکاب یافته اند و یا مربوط به قبل از لازم الاجرا شدن اساس نامه می شوند ، ارتقای اعمال صلاحیت جهانی بسیار مهم و حیاتی است و باید به گونه ای توسط دادگاه های ملی تضمین شود که چنین جرایم بین المللی بی کیفر باقی نمانند . ^[۴۰]

طبق این دیدگاه ، دولت ها باید در رژیم صلاحیتی خود میان جنایات مشمول صلاحیت دیوان کیفری بین المللی و سایر جرایم تفکیک قائل شوند و اعمال صلاحیت جهانی را محدود به موارد اخیر نمایند و در واقع با حذف صلاحیت جهانی به کار کرد دیوان تأثیر بیشتری خواهند بخشید . طرفداران این نگرش معتقدند که در سال های آتی ، جهان به یک دیوان کیفری بین المللی قدرتمند و کارآمد نیاز خواهد داشت ، این امر از یک سو مستلزم تشویق دولت ها خصوصاً دولت های بزرگ مانند آمریکا برای تصویب اساسنامه این دیوان و از سوی دیگر همکاری دولت های عضو با آن و همچنین اصلاح بعضی از مقررات اساسنامه از جمله اعطای صلاحیت جهانی به دیوان نسبت به تمام جرایم بین المللی می باشد ^[۴۱]زیرا تا کنون تلاش های انجام گرفته برای پیش بینی چنین صلاحیتی برای دیوان نا موفق بوده است و حتی مسئله ی جایگزین های احتمالی برای آن نیز چندان قابل قبول به نظر نمی رسد .
ب: تجدید حیات اصل صلاحیت جهانی
در مقابل ایده مبتنی بر حذف یا رکود صلاحیت جهانی ، برخی معتقدند که اکنون در مرحله ای هستیم که ملازم بودن صلاحیت جهانی دادگاه های ملی و صلاحیت دیوان کیفری بین المللی برای ارتقای نظم حقوقی بین المللی مناسب به نظر می رسد . برای رسیدن به این هدف باید ، صلاحیت کیفری دولت ها را به عنوان مبنا بگیریم و آن را با توسعه اصل صلاحیت جهانی و نیز تقویت همکاری های بین المللی در زمینه تهیه ادله و مدارک ، دستگیری یا استرداد گسترش دهیم و در کنار آن دیوان کیفری بین المللی نه به جای و نه در رقابت دادگاه های ملی ، اعمال صلاحیت نماید . در واقع این نگرش که صلاحیت جهانی دادگاه های داخلی و صلاحیت دیوان کیفری بین المللی ، جایگزین یکدیگرند متناسب با ضرورت جامعه بین المللی نیست و باید رویکرد صلاحیت جهانی همراه با صلاحیت کیفری بین المللی را پذیرفت . در عین حال آنها می گویند این دو صلاحیت نباید در عرض یکدیگر باشند بلکه دیوان کیفری بین المللی باید به عنوان یک مرجع عالی و دادگاه تجدید نظر به نقش خود در نظارت و هماهنگی اجرای صلاحیت جهانی توسط دادگاه های داخلی بپردازد . ^[۴۲]اگر چه پذیرش این نظر به طور کامل قدری بعید به نظر می رسد اما بر اساس تکمیلی بودن صلاحیت دیوان کیفری بین المللی ، حق تقدم در رسیدگی به جنایات بین المللی مشمول صلاحیت دیوان از آن دادگاه های ملی است و این امر باعث می شود که حریم اصل صلاحیت جهانی محاکم داخلی محفوظ بماند و نگاه اساسنامه در ایجاد موازنه میا ن صلاحیت ملی کشور های عضو و صلاحیت دیوان ، باعث شده است که اهتمام دادگاه های داخلی به اصل صلاحیت جهانی بیش از پیش توسعه یابد .^[۴۳] این امر در راستای تصریح مقدمه اساسنامه است که یاد آور شده است که این وظیفه هر یک از دولت هاست که صلاحیت کیفری خود را در مورد کسانی که مسؤول جرائم بین المللی هستند اعمال نماید . همچنین مطرح شده است که مقررات شکلی و ماهوی مندرج در اساسنامه رم ، دارای این پتانسیل است که چالش های اخیر ، درباره ی مؤثر بودن رسیدگی ها بر مبنای اصل صلاحیت جهانی را تعدیل و آنها را محدود تر نماید واین مهم محقق نخواهد شد مگر از طریق نظام همکاری پیش بینی شده برای دیوان که میان دیوان و نظام های قضایی ملی تعامل و ارتباط نزدیکی را در نظر گرفته است . انتظار می رود دیوان در سال های آتی نسبت به تحقیق و تعقیب جنایات مشمول صلاحیت خود ، از تخصص و تجربه بالایی برخوردار شود . به علاوه قابلیت دیوان برای استناد به همکاری دولت ها در زمینه وضع قوانین مقتضی و یا تحقیق و تعقیب جنایات احتمالاً امکان بسیار کمی را برای بی کیفر ماندن جنایتکاران بین المللی باقی خواهد گذارد . ^[۴۴]
در تأیید در رویکرد مبتنی بر افزایش اقبال عمومی در اعمال صلاحیت جهانی پس از تاسیس دیوان دیوان ، رویکرد دولت ها پس از تاسیس دادگاه های کیفری بین المللی ویژه (دادگاه یوگسلاوی و دادگاه رواندا) در خصوص اعمال این اصل و تلاش برای فراهم کردن مقدمات (قانونی و قضایی) آن قابل استناد باشد ، زیرا علی رغم اینکه ، از حدود نیم قرن پیش ، کنوانسیون چهارگانه ژنو ، برای دولت های عضو اصل صلاحیت جهانی را نسبت به نقض های جدی و مهم شناسایی نموده بودند ، پس از تشکیل دادگاه یوگسلاوی و دادگاه رواندا است که اهتمام جدی دولت ها در عمل ملاحظه می گردد . پس ، علی رغم تاسیس دیوان کیفری بین المللی ، مقبول و حتی لازم است که دولت ها با در نظر گرفتن شرایطی به اعمال صلاحیت جهانی بپردازند ، زیرا آنچه مسلم است ، دیوان کیفری بین المللی برخلاف دادگاه های داخلی به خدی خو صلاحیت ندارد . در غیر این صورتی که شورای امنیت وضعیتی را به دیوان برای رسیدگی ارجاع نماید ، دیوان تنهاغ در شرایطی می تواند برای رسیدگی به جرم اعمال صلاحیت نماید که جرم در قلمرو دولتی که عضو اساسنامه است روی داده و یا اینکه متهم تبعه یکی از دولت های عضو اساسنامه باشد. بنابراین دیوان باید صلاحیت خود را براساس اصل سرزمینی یا اصل تبعیت متهم اعمال نماید . این موضوع خلاء بزرگی را بر جای خواهد نهاد که تنها از طریق اعمال صلاحیت جهانی از سوی دادگاه های داخلی می تواند پر شود .^[۴۵]
در این صورت ، دولت باید برای رسیدگی به جنایات بین المللی بر مبنای صلاحیت جهانی اقدام کنند البته با در نظر گرفتن شرایطی ، از جمله اگر دولت سرزمینی یا دولت متبوع مایل یا قادر به تحقیق و تعقیب نباشد و یا دیوان کیفری بین المللی در آن مورد اعمال صلاحیت نکرده باشد . بنابراین ، متن اساسنامه و روح کلی حاکم بر آن ، در تعارض با اصل صلاحیت جهانی دادگاه های ملی به نظر نمی رسد ، و رویه دولت های نیز مؤید این امر می باشد . همان طوری که نماینده دولت دانمارک در شورای امنیت درباره بحران دافور تصریح نمود که اعمال صلاحیت دیوان کیفری بین المللی و ارجاع وضعیت به آن بر اعمال صلاحیت جهانی دولت های عضوی تأثیری ندارد و جنایاتی نظیر جنایات جنگی و شکنجه همچنان توسط دولت ها قابل تعقیب هستند . ^[۴۶]
اضهارات قاضی الخصونه در ضمن رأی ۱۴ فوریه ۲۰۰۲ دوان بین المللی دادگستری (کنگو - بلژیک) نیز از اهمیت بالایی برخوردار است . بنابر نظر وی ، با توجه به اصل صلاحیت تکمیلی مذکور در اساسنامه رم ، این حق همچنان برای دولت ها محفوظ است تا پی گیر جنایات مهم باشند . دیوان نه تنها نخواهد توانست که به همه جنایات رسیدگی کند بلکه صلاحیتش شامل آن دسته از جنایات نمی شود که پیش از لازم الاجرا شدن اساسنامه ارتکاب یافته اند . از این رو لازم است تا دولت های ثالث خصوصاً (و نه منحصرا ) دولت متبوع متهم یا محل وقوع جنایات نیز عهده دار تعقیب متهمان باشند .^[۴۷]
اما در هر حال باید به عنوان یک واقعیت پذیرفت کهع توسعه اصل صلاحیت جهانی ، به دلیل ماهیت فرعی یا ثانوی این اصل با محدودیت هایی مواجه است و بر همین اساس علی رغم اقدامات دولت ها در سال های اخیر ، همواره موانعی پیش روی دادگاه های ملی بوده است . این اغمر باعث شده که از رغبت و تمایل دولت ها برای اعمال این اصل صلاحیتی کاسته است .
با وجود این ، عده ای از حقوق دانان معتقدنند که این جایگاه (فرعی بودن) صلاحیت جهانی تا حدودی قابل تغییر است و این بستگی به تصمیم دادستان دارد که :
دولت ها را ترغیب کند تا بر مبنای صلاحیت جهانی به رسیدگی بپردازند ، حتی هنگامی که در این اقدام منفعت کمی دارد یا این که ترجیح می دهد که در صورت عدم اقدام دولت ها دارای صلاحیت سنتی ، دعوی را در دیوان قابل پذیرش اعمال کند .
مجمع عمومی دولت های عضو نیز ممکن است به هر دلیلی تصمیم به توسعه یا محدود کردن اختیارات دیوان کیفری بین المللی بگیرد ، از جمله دلایل مالی ، سیاسی و . . . این تصمیم می تواند جایگاه نظارتی – تکمیلی دیوان را ارتقاء بخشد ، به این ترتیب که فعالانه خود را صرفاً به عنوان ی مرجع ثانوی قلمداد و توسعه صلاحیت دادگاه های ملی را مطالبه نماید و دادستان با توجه به منابعی که در اختیار دارد نظارت مؤثری بر اقدامات تعقیبی دولت انجام دهد و در صورت لزوم از رسیدگی های ملی حتی بر مبنای صلاحیت جهانی ، حمایت و پشتیبانی کند .^[۴۸]
بنابراین با وجود تصریح اساسنامه رم در مورد اولویت تعقیبات ملی ، قطعاً در سال های آینده با افزای فعالیت داداه های داخلی مواجه خواهیم شد تا از این طریق دولت ها مانعغ از بررسی موشکافانه دیوان کیفری بین المللی گردنند و در این میان ممکن است اعمال صلاحیت جهانی نیز توسعه یابد و این امر در صورتی محقق می شود که دیوان شیوه ای را آاهانه و توام با احتیاط برای ترغیب دولت ها در گسترش و تقویت اعمال صلاحیت جهانی اتخاذ کند . این شیوه پیشنهادی می تواند توسط دادستان در رابطه با شعب و یا در دسیتور کار تحقیق و تعقیب دیوان تصریح شود و یا ممکن است در زمینه ی سیاسی تری در مجمع عمومی دولت های عضو مطرح شود تا اعمال صلاحیت جهانی توسط دولت های عضو به طور مؤثر و با قوت بیشتر توسعه یابد .
۱-۴ صلاحیت تکمیلی دیوان بین المللی کیفری
تکمیلی بودن صلاحیت دیوان بین المللی کیفری از ویژگی های مهم این مرجع محسوب می شود که به موجب آن، اولویت دادگاه های ملی توسط دولت های عضو به رسمیت شناخته شده است.
تکمیلی بودن صلاحیت دیوان مبین این واقعیت است که تعقیب جرائم بین المللی توسط نهادی مثل دیوان ممکن است به تنهایی برای تحقق عدالت کافی نباشد و اقدام داد گاه های ملی در خاتمه بخشیدن به بی کیفری جنایت کاران بین المللی از چنان اهمیتی برخوردار است که نباید از آن چشم پوشید . از جمله راه کار های فائق آمدن بر این پدیده شوم ، تداوم اجرای اصل صلاحیت جهانی داد گاه های ملی است . از سوی دیگر حرمت نهادن بر اصل صلاحیت جهانی داد گاه های ملی تأثیری شگرف در تشویق دولت ها به عضویت در اساس نامه دیوان کیفری بین المللی است ، چرا که چنان عضویتی به هیچ وجه نافی صلاحیت مراجع قضائی ایشان در مقابله با جرائم بین المللی نخواهد بود؛پس می توان گفتتکمیلی بودن ساز و کاری است که دولت ها را در ایفای مسئولیت اولیه شان ترغیب و آن ها را آماده می کند تا به تحقیق و تعقیب مهم ترین جنایات بپردازند^[۴۹] و البته در صورت عدم رسیدگی و یا انجام رسیدگی های غیرحقیقی از سوی دولت ها، دیوان به ایفای وظایفش مطابق اساسنامه رم خواهد پرداخت.
در واقع، اصل صلاحیت تکمیلی دیوان بین المللی میفری بر اراده صریح دولت های عضو دلالت می کند که مبتنی بر تأسیس یک مرجع بین المللی که مسئولیت اولیه دولت ها را در اعمال صلاحیت کیفری به رسمیت شناخته باشد.^[۵۰]
در مقدمه اساسنامه (بند ۶) این نکته یادآوری شده که «این وظیفه هر یک از دولت ها است که صلاحیت کیفری خود را بر کسانی که مسئول ارتکاب جنایات بین المللی هستند، اعمال کنند». همچنین بند ۱۵ بیان می دارد: «دیوان بین المللی کیفری که به موجب این اساسنامه تأسیس می شود، مکمل محاکم کیفری ملی خواهد بود». به موجب ماده ۱ اساسنامه: «دیوان دارای صلاحیت تکمیلی نسبت به صلاحیت کیفری ملی است«. بنابراین، در طی مذاکرات کنفرانس دیپلماتیک رم، توافق حاصل گردید که مراجع واجد صلاحیت ملی، مسئولیت اصلی تحقیق یا تعقیب جنایات مشمول صلاحیت دیوان را بر عهده دارند و اگر دولت ها با اعمال مؤثر صلاحیت نسبت به این جنایات به تعهد خود عمل کنند، در این صورت، دیوان با شناسایی تقدم صلاحیت های ملی، خود عهده دار رسیدگی نخواهد شد. پس می توان گفت اساس و مبنای اصل تکمیلی بودن این است که اگر سیستم قضائی ملی به طور مناسب عمل کند، دلیلی وجود ندارد که دیوان اعمال صلاحیت کند.
در این گفتار بدواً به ذکر کلیاتی درمورد تعارض دادگاه ها در حقوق بین الملل خواهیم پرداخت ؛ سپس پیدایش اصل تکمیلی بودن صلاحیت دادگاه بین المللی در جریان تنظیم اساسنامه دیوان کیفری بین المللی را بررسی خواهیم کرد ؛ و بالاخره از مفهوم اصل تکمیلی و شرایط اعمال صلاحیت تکمیلی دیوان به نحوی که در اساسنامه آمده است سخن خواهیم گفت .
۱-۴-۱ تقابل یا تعارض دادگاه ها در حقوق بین المللی
برخلاف حقوق داخلی که قانونگذار واحد در اعطای صلاحیت به هر محکمه مراقبت دارد که از ایجاد صلاحیت های موازی دادگاه ها اجتناب نماید، در جامعه دولت ها به مقتضای اصل حاکمیت هر دولتی مطابق مصالح سیاسی ، اجتماعی و اقتصادی خود به تبیین و تعیین جرایم و تعریف صلاحیت های محاکم داخلی خود مبادرت می نماید.^[۵۱]
این البته بدان معنا نیست که دولت ها در تعریف صلاحیت های محاکم خود از هیچ قاعده ای پیروی نمی نمایند. در حقیقت، دولت ها در اعطای صلاحیت کیفری، قبل از هر چیز به دو اصل توجه دارند:
اصل سرزمینی بودن جرایم و ثانیاً صلاحیت رسیدگی به جرایم ارتکابی توسط اتباع یک کشور حتی در قلمرو کشور بیگانه قابل رسیدگی در کشور متبوع مرتکب یا مرتکبین تلقی می گردد.) با وجود این، محاکم ملی یک کشور معمولاً صلاحیت رسیدگی به جرمی را دارند که نه در قلمرو آن کشور و نه توسط اتباع آن کشور ارتکاب یافته است. این مورد به خصوص مربوط به جرایمی است که علیه امنیت داخلی یا خارجی کشور رسیدگی کننده ارتکاب می یابد.^[۵۲]
وجود چنین وضعیتی است که در جامعه دولت ها صلاحیت موازی مراجع ملی را به وجود می آورد و گاه موجب آن می گردد که رسیدگی به جرمی در صلاحیت دو محکمه ملی متفاوت قرار گیرد و هر کدام از آنها بدون توجه به صلاحیت محکمه دیگر خود را صالح به رسیدگی بدانند. یکی از راه های جلوگیری از آثار ناهنجار صلاحیت های موازی پیش بینی اجتناب از محاکمه مضاعف در معاهدات دو یا چند جانبه است. به عبارت دیگر دولت ها توافق می نمایند که چنانچه محکمه کشور طرف معاهده به جرمی رسیدگی نموده است به حکم صادره از آن محکمه اعتبار امر مختومه ببخشند و از ورود در مسأله و رسیدگی مجدد به موضوع امتناع نمایند. بند ۷ ماده ۱۴ میثاق حقوق مدنی و سیاسی سال ۱۹۶۷ که دولت ایران نیز در سال ۱۳۵۴ بدان پیوسته، همین راه را در پیش گرفته است.^[۵۳]
اما باید توجه داشت که این راه حل، راه حل تعارض صلاحیت ها نیست یعنی راه حلی نیست که بر اساس آن تعارض صلاحیت های دادگاه ها از میان برداشته شود بلکه مربوط به زمانی است که دادگاهی خود را صلاحیت دار دانسته و به جرمی رسیدگی نموده و حکم صادر کرده است. در این هنگام دادگاه دیگر- که او نیز صلاحیت دار است- به موجب این قاعده عدم جواز محاکمه مضاعف از ورود به ماجرا و رسیدگی به پرونده منع می شود. بنابراین تعارض دادگاه ها در مرحله ایجاد حل نمی شود بلکه اعمال صلاحیت توسط یک دادگاه صالح از دیگر دادگاه صالح دیگر نفی صلاحیت می نماید. نتیجه آن که هنوز راه حلی برای تعارض صلاحیت های محاکم ملی- در مرحله ایجاد- وجود ندارد.^[۵۴]
این وضعیت منحصربه روابط بین محاکم ملی کشورها نیست. صلاحیت موازی بین یک دادگاه بین المللی و محاکم ملی نیز ممکن الوقوع است. به عبارت دیگر تشکیل یک دادگاه بین المللی خواه از سوی نهادهای سازمان ملل متحد و خواه از سوی گروهی از دولت ها همواره امکان ایجاد صلاحیت های موازی را در پی داشته و خواه داشت.سوالی که مطرح ست این است که مسأله صلاحیت موازی بین یک دادگاه بین المللی و یک محکمه ملی چگونه باید حل شود؟
با وجود آن که عده ای بر این باور بوده اند که اصل حاکمیت دولت ها مانع از آن است که مقررات مربوط به اعمال صلاحیت دادگاه های ملی توسط مراجع بین المللی نقض گردد، غالب حقوقدانان بین المللی از این نظر حمایت نموده اند که قواعد حقوق بین الملل برتر از قواعد حقوق داخلی دولتهاست و بدین لحاظ هر گونه تعارض بین قواعد حقوق بین الملل و قواعد ملی هماره می بایست به نفع قواعد حقوق بین الملل حل شود. نتیجه آن که تعارض صلاحیت دادگاه ملی و دادگاه بین المللی همواره به نفع دادگاه اخیرالذکر باید حل شود. پاره ای از کشورها برتری قواعد حقوق بین الملل و به طور مشخص قواعد حقوق معاهدات را نسبت به قوانین ملی در قانون اساسی نیز متذکر شده اند.^[۵۵]
اما برتری یا عدم برتری قواعد حقوق بین الملل و به طور مشخص تر صلاحیت دادگاه بین المللی نسبت به دادگاه داخلی نزاعی است که در فقدان قواعد خاص حل تعارض باید بدان اندیشید . به عبارت دیگر در شرایطی که مرجع یا مراجع اعطا کننده صلاحیت به مسأله تعارض صلاحیت ها اندیشیده و قاعده خاص حل تعارض ارائه نموده ان راه حل تعارض مراجعه به قاعده خاص حل تعارض است. این وضعیتی است که در تعارض مراجع کیفری بین المللی و مراجع ملی شاهد آن هستیم. به بیان دیگر ملاحظه منشور یا اساسنامه دادگاه های کیفری بین المللی که تاکنون تشکیل گردیده اند نشان میدهد که بانیان این محاکم به مسأله تعارض صلاحیت دادگاه بین المللی با محاکم ملی توجه نموده اند.^[۵۶]
اصل این است که صلاحیت دیوان بین المللی کیفری، مکمل صلاحیت محاکم ملی است، نه جایگزین آن و رسیدگی یک دولت دارای نظام قضایی فعال،^[۵۷] مانع از شروع رسیدگی دیوان می شود؛^[۵۸] زیرا دولت های عضو، صلاحیت اولیه خود را برای رسیدگی به جنایات مندرج در اساسنامه اعلام داشته اند و یک شکایت تنها در صورتی در دیوان قابل پذیرش است که دیوان احراز کند محاکم ملی حقیقتاً مایل یا قادر به انجام رسیدگی نیستند.^[۵۹]
بنابراین، به موجب اصل صلاحیت تکمیلی، قرار نیست دیوان با دادگاه های ملی رقابت کند و یا جایگزین آن ها شود، بلکه این اصل به تضمین این مهم تأکید دارد که جنایت نسل کشی، جنایات علیه بشریت و جنایات جنگی به عنوان جنایات مشمول صلاحیت دیوان بین المللی کیفری بدون کیفر یا مجازات نخواهد ماند، پس پایانی بر بی کیفری است.
۱-۴-۲ ظهور اصل تکمیلی بودن صلاحیت دادگاه کیفری بین المللی
برخلاف دادگاه های یوگسلاوی سابق و رواندا که صلاحیت موازی دادگاه بین المللی با محاکم ملی را به نفع برتری دادگاه بین المللی حل کرده اند ، در طرح دیوان کیفری بین المللی از همان آغاز تکمیلی بودن صلاحیت دیوان نسبت به محاکم ملی مورد نظر و توجه قرار گرفته بود.^[۶۰]
نخستین تلاش مجمع عمومی سازمان ملل متحد برای تشکیل دیوان کیفری بین‌المللی با تصویب قطعنامه شماره ۹۵ در ۱۱ دسامبر ۱۹۴۶ آغاز شد.
در این قطعنامه به کمیته تدوین حقوق بین‌الملل مأموریت داده شد تا جرایم علیه صلح و امنیت بشری را در قالب یک پیش‌نویس به صورت کلی تنظیم و انشا کند. از این زمان تا تصویب اساسنامه رم اقدامات بسیاری انجام گرفت؛ اما به نتیجه قابل توجهی نرسید. علت این امر را باید هراس دولت‌ها از محدود شدن یا از دست دادن حاکمیت خود دانست.
آرزوی تأسیس یک دیوان بین‌المللی کیفری دایمی در دهه ۱۹۸۰ با طرح پیشنهادی کشورهای آمریکای لاتین به مجمع عمومی سازمان ملل بار دیگر جان گرفت؛ اما شالوده اصلی تشکیل دیوان کیفری بین‌المللی در چهل‌و ششمین جلسه کمیسیون حقوق بین‌الملل ریخته شد. ‌
بدین لحاظ کمیسیون حقوق بین الملل که به موجب قطعنامه شماره ۳۹/ ۴۴ مجمع عمومی سازمان ملل متحد در تاریخ ۴ دسامبر ۱۹۸۹ مأموریت یافته بود که مسأله تأسیس یک دادگاه کیفری بین المللی را مورد مطالعه قرار دهد ر اولین پیش نویس اساسنامه که در سال ۱۹۹۴ به مجمع عمومی عرضه کرد پیشنهاد کرده بود که در دیباچه اساسنامه چنین آورده شود:
« این دادگاه قرار است مکمل نظام های عدالت کیفری ملی در مواردی باشد که چنین دستگاه های محاکمه کننده ای ممکن است در دسترس نبوده و یا موثر واقع نشوند».^[۶۱]
طی مذاکراتی که متعاقب آن انجام شد، این مکانیسم از جانب مـتـخـصـصـــان حـــقــــوق کـــیـــفـــری بـین ‌المللی مورد انتقاد قرار گرفت. دادستان سوییس معتقد بود چنین رژیمی در جهت مـنـافـع کـشـورهـای تـوسـعـه‌یـافـتـه و ثـروتـمند و علیه کشورهای فقیر است و دادستان دیوان ممکن است به‌راحتی ادعا کند که یک نظام قضایی در یک کـشـور توسعه نیافته، ناکارآمد و ناتوان برای رسیدگی است. ‌^[۶۲]
‌گرچه این موضوع در بند ۱۰ مقدمه اساسنامه نیز مورد پذیرش قرار گرفته بود؛ اما به دلیل قابلیت اجرایی نداشتن مقدمه و بنا بر اصرار دولت‌ها، مجدداً در ماده یک تکمیلی بودن صلاحیت دیوان مورد تأکید قرار گرفت.
منظور از تکمیلی بودن این است که صلاحیت دیوان برای کمک‌دهی به صلاحیت ملی کشورهاست و تفوقی بر آنها ندارد.
دادگاه‌های روآندا و یوگسلاوی برای رسیدگی به جـرایـم مـذکـور در اسـاسنامه با محاکم داخلی دارای صلاحیت توأمان هستند و صلاحیت دادگاه بین‌المللی مقدم بر صلاحیت محاکم ملی است؛ اما دادگاه کیفری بین‌المللی وقتی عمل می‌کند که امید نمی‌رود متهمان در دادگاه‌های ملی به نحو مقتضی محاکمه شوند.از ایـن رو ایـن دادگـاه نـظـام‌هـای موجود ملی و روش‌های جاری همکاری‌های قضایی بین‌المللی را تـکـمـیـل مـی‌کـنـد و قـصـد آن نـدارد کـه صلاحیت دادگاه‌های ملی را منکر شده یا به حق دولت‌ها برای درخـواسـت اســتــرداد مــجــرمــان یــا ســایــر اشـکـال معاضدت قضایی بین‌المللی براساس ترتیبات موجود لطمه بزند. ‌^[۶۳]
‌اصل تکمیلی بودن به معنای تحکیم و تقویت رسیدگی‌هایی است که در سطح ملی، نهادهای قضایی آن را آغاز کرده‌اند و هیچ‌گاه به معنای جانشینی نهادهای مذکور نیست. صلاحیت تکمیلی به طور ضمنی نخستین کشور تعقیب یا تحقیق‌کننده یک جرم را مناسب‌ترین مورد تلقی نموده و فرض می‌کند بهترین کشور برای این که اولین کشور باشد، به طور خودکار تحقیق را شروع خواهد کرد.
در چنین حالتی دیوان کیفری بین‌المللی و نیز اشکال مختلف همکاری‌های بین‌المللی کنار می‌رود. با توجه به موضوعی که در اساسنامه آمده است و آنچه که در تفسیر صلاحیت تکمیلی بیان شد، می‌توان گفت صلاحیت دیوان ‌تکمیل‌کننده صلاحیت محاکم ملی است و به این ترتیب در مواردی که محاکم ملی در حال تعقیب یا رسیدگی به یک مورد خاص هستند، دیوان صلاحیت تعقیب، تحقیق یا رسیدگی به آن مورد را نخواهد داشت؛ زیرا دولت‌ها در صورتی حاکمیت خود را بر جرایمی که در سرزمین‌آنها اتفاق می‌افتند و مـنـافـع مـلـی‌شـان یا منافع اتباع آنها را به مخاطره می‌اندازند، به یک دادگاه کیفری بین‌المللی واگذار می‌کنند و در نتیجه صلاحیت خود را در رسیدگی کیفری محدود می‌‌سازند که از این راستا خسارت عمده‌ای به منافع اساسی و حیاتی آنان وارد نشود.
با پیشنهاد کمیسیون در جلسه چهل و ششم، مجمع عمومی طی قطعنامه شماره ۵۳/۴۹ مورخ ۹ دسامبر ۱۹۹۴ تصمیم گرفت کمیته ویژه‌ای را برای بررسی مهم‌ترین مسائل ماهوی و اداری که در پیش‌نویس اساسنامه مطرح شده بود، تشکیل دهد.
کمیسیون مزبور در تفسیر جمله فوق در گزارش خود آورده بود که :
« مقصود آن است که این دادگاه در مواقعی عمل کند که امید نمی رود چنین افرادی در دادگاه های ملی به نحو مقتضی محاکمه شوند. لذا بر این نکته تأکید شده است که این دادگاه نظام های موجود ملی و روش های جاری همکاری های قضایی بین المللی را تکمیل می کند و قصد آن را ندارد که صلاحیت دادگاه های ملی را منکر شده و یا به حق دولت های برای درخواست استرداد مجرمین یا سایر اشکال معاضدت قضایی بین المللی بر اساس ترتیبات موجود لطمه بزند».
کمیسیون حقوق بین المللی در مقدمه گزارش خود با اشاره به مباحثاتی که بین اعضا جریان داشته این گونه توضیح داده بود:
« در مورد اینکه آیا ماهیت دادگاه بر حسب ارتباط آن با محاکم ملی به اندازه کافی در متن پیش نویس مورد توجه قرار گرفته است یا نه نظرات مختلفی وجود داشت. برخی دادگاه را امکانی برای دولت ها می دانستند که نظام های قضایی ملی را تکمیل می کند نه آن که جایگزین آنها گردد. برخی این دادگاه را در شرایطی که دولت های ذیربط مایل نبوده و یا نتوانند به دادرسی بپردازند جایگزین محاکم ملی دانسته اند مشروط بر اینکه تضمین های لازم فراهم شود که دادگاه برای مقاصد سیاسی مورد سوء استفاده قرار نگیرد. سایر اعضاء نیز این پیشنهاد را مطرح کردند که دادگاه صلاحیت ذاتی محدودی نسبت به معدودی از مهم ترین جرایم را داشته باشد.